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徐宗威谈:市政公用事业改革(三)

   时间:2006-06-06 03:07:00     浏览:322703    评论:0    
核心提示:——改革政策与方向没有变 一、改革的政策是一贯的   城市公用事业改革一直是伴随着我国经济体制改革和对外开放进程展开的。随着经济体制改革的深入和对外开放的扩大,中央对城市公用事业改革先后提出了一系列重大战略部署和战略决策,改革的的力度不断加大,但政策是一贯的。   党的十四大提出建立社会主义市场经济体制

——改革政策与方向没有变

一、改革的政策是一贯的   城市公用事业改革一直是伴随着我国经济体制改革和对外开放进程展开的。随着经济体制改革的深入和对外开放的扩大,中央对城市公用事业改革先后提出了一系列重大战略部署和战略决策,改革的的力度不断加大,但政策是一贯的。   党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的改革任务。党的十五届四中全会做出《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》,提出从战略上调整国有经济布局,国企有进有退,抓大放小的方针。党的十六届三中全会通过了《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,进一步提出了“更大程度地发挥市场在资源配置中的基础作用”的要求。在《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中,中央提出“必须不断深化改革开放,要坚持社会主义市场经济的发展方向”。中央对加快城市公用事业和公用事业国有企业改革的要求是十分明确的,对全国城市公用事业改革发挥了重要的指导作用。在中央的统一部署和要求下,国务院有关部门相继出台了一大批支持和规范公用事业改革的政策文件。   2001年12月,原国家计委印发《关于促进和引导民间投资的若干意见的通知》,就鼓励民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式,参与经营性基础设施和公益事业项目建设作出部署。   2002年1月,原国家计委印发《关于“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》,放宽了公用事业、外贸、教育、文化、旅游、电信、金融、保险、中介服务等行业的市场准入。   2002年3月,发改委国家公布新的《外商投资产业指导》,将原来禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网列为对外开放领域。这是继电力、航空、电信等垄断行业全面开放后的又一突破,是市场经济发展到一定阶段的必然产物。   2002年10月,国家发改委、建设部、环保总局等部门出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》,鼓励各类所有制经济积极参与这些行业的投资和经营,逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制,实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化,形成开放式、竞争性的建设运营格局。   2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,提出开放市政公用行业投资、建设、运营、作业市场,建立政府特许经营制度,保证公众利益和公共工程的安全,提高市政公用行业的运行效率,促进城市市政公用事业发展。   2004年3月,建设部发布《市政公用事业特许经营管理办法》,确定了实施市政公用事业特许经营应当遵循公开、公平、公正和公共利益优先的原则,提出了参与特许经营权竞标者应当具备的条件,以及选择投资者或者经营者的程序,特许经营协议应当的内容,主管部门和获得特许经营权的企业应当履行的责任,和特许经营的期限等内容。   2005年11月,建设部发布《市政公用事业特许经营监管意见》。要求要充分认识加强市政公用事业监管的重要意义,重点抓好规范市场准入、完善特许经营制度、加强产品和服务质量的监督检查、落实安全防范措施、强化成本监管、等有关工作。同时要完善法律法规,健全监管机构,依法实施监管。   在最近召开的全国人大和全国政协两会上,胡锦涛总书记指出:要在新的历史起点上继续推进社会主义现代化建设,说到底要靠深化改革,扩大开放。要毫不动摇地坚持改革方向,进一步坚定改革的决心和信心,不断完善社会主义市场经济体制,充分发挥市场在资源配置中的基础性作用,同时努力加强和改善宏观调控,保证经济社会又快又好发展。   党中央和中央领导同志的讲话明确表达了毫不动摇地坚持改革的信心和要求。这就是:一,坚持社会主义经济体制改革的方向,充分发挥市场在资源配置中的基础作用;二,提高改革决策的科学性,改革要坚定不移,又要深入研究;三,改革要兼顾各方利益,统筹各方关系,改革的力度和进度要与社会承受能力相协调。 二、坚持市场经济改革的方向   在中央和国务院的正确领导下,城市公用事业改革正在全面推进并取得了实质性进展,但改革是在法律法规不健全、价格机制尚未形成、政府职能尚未彻底转变、监管体系没有建立的背景下进行的。如何打破行业的自然垄断性、平衡企业的资本逐利与公众利益和公共安全之间的矛盾冲突,保护好国有资产和职工的合法权益等,切实推进城市公用事业改革进程,继续坚持正确的市场经济改革方向。 1.改革要发挥市场机制的作用。   城市公用事业的改革,核心是引入市场机制,遵循市场经济原则和规律,降低经营成本,提高经营效益,提升企业竞争能力,为人民人群提供更多更好的公用事业产品和服务,满足我国快速发展的城市化进程的需要。我国公用事业改革的实践已经充分证明,市场配置资源是合理的和高效的,自然垄断行业是完全可以引入竞争机制的,具有公用性质的行业服务也完全可以由社会来提供的。遵循市场规律和发挥市场机制的作用,必须贯彻到公用事业改革的各个层面和各个环节。调整股权结构、吸引多元投资需要运用市场机制,项目的委托建设和设施的委托经营需要运用市场机制,市场秩序和设施运行安全的监管也同样需要运用市场机制。在城市公用事业改革中要使市场机制灵活地体现在建设、投资、经营、维护和管理的各个环节。 2.改革要区分工作层次抓重点。   城市公用事业改革涉及到诸多方面的问题,包含多层面的改革内容,需要有所分别地提出相应的改革政策和措施。城市公用事业改革包含了以“政企分开”为主要内容的政府职能改革;以“建立现代企业制度”以主要内容的国有企业改革;以“市场多元”为主要内容的投资和股份多元改革;以“特许经营”为主要内容的经营方式改革。这四个层面的改革相互联系,又有区别。每个层面的改革的中心任务和改革的难点不同,需要研究采取的改革措施不同,在工作中要加以区别,在不同的工作阶段要有所侧重。结合当地实际把工作主要精力放在首先需要解决的改革层面和重点问题上,逐步推进地方的城市公用事业改革。 3.改革要从当地实际情况出发。   我国经济发展程度和市场发育程度表现出极大地域性,即使在同一地区,各行业发展情况也不平衡。造成对公用事业改革的社会认同度不同,接受程度也不同。改革必须根据不同地区、不同行业的实际情况,特别是要根据公用事业项目的不同情况,因地制宜、量体裁衣、统筹规划、合理安排,研究提出不同的改革形式和方案,有计划、有步骤地推进城市公用事业改革。改革过程中要坚持“不刮风、不下指标、不赶进度、不搞一刀切、不用一个模式”。对公用事业项目实行市场化改革,更要慎之又慎,要认真研究不同项目的资产质量、投资风险、价格变化、市场前景等经营因素,与承租(承建)企业条款全面和详尽的委托合同。 4.改革要使政府承担公共责任。   政府的主要职责是:“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”。过去城市公用事业都是政府背的政府管的,现在实行改革了,实行政企分开、政事分开,从过去直接管理和直接经营公用事业项目上转变过来。但公用事业发展和管理仍然是政府的重要职责,只不过是政府管理方式和管理手段改变了。政府仍然需要承担起政府发展公用事业应做、可做、市场无法做的事情。公用事业改革要求政府从直接经营公用事业中退出来,把市场能做的事情让市场来做;同时要求政府切实负起公共责任,把市场不能做的事情承担起来做好。比如城市公共交通,一定要坚持优先发展公共交通的战略,采取补贴和补偿制度,加大公共财政投入。再比如排水管网等市政设施养护、环境卫生保洁、园林绿化管护等就必须纳入城市公共财政支出范围,尽到政府应尽的社会公共责任。 5.改革要兼顾到公用事业特点。   城市公用事业不同于一般工业行业,最显著、最基本的特点就是公用性。公用事业为城镇居民提供最基本的服务,与人民群众的生产生活密切相关,涉及到广大人民群众的切身利益,如何确保社会公众利益的实现,是城市公用事业改革的基本要求,也是衡量改革成败的一个重要标准。公用事业本身具有众多行业,每个行业性质和特点也不尽相同,所以在改革过程中要针对不同的行业特点,区别对待、分类推进。要合理区分竞争性与非竞争性、经营性与非经营性、补贴性与非补贴性的特点,研究和实行不同的改革措施,寻找政府责任与市场机制的最佳结合点,努力做到既提高公用事业运行的效率,又维护好人民群众的根本利益。 6.改革要加强市场和安全监管。   城市公用事业的公用性、自然垄断性等特点要求在市场化的过程中,必须保证社会的公众利益和公共安全。政府要发挥好“公共责任人”和“守夜人”的作用,作为社会公众利益的代表,切实加强对城市公用事业的监管。要把加强监管工作作为推进城市公用事业市场化改革的重要内容,也是推进改革的重要保障,要贯穿于公用事业改革的全过程。城市公用事业监管主要包括:市场进入与退出的监管、运行安全的监管、产品与服务质量的监管、价格与收费的监管、管线网络系统的监管、市场竞争秩序的监管等,重点是规范市场准入与退出、完善特许经营制度、加强产品和服务质量监管、完善价格和成本监管、落实安全防范措施等。徐宗威

 

 
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