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公用事业经营的三种模式

   时间:2018-06-17 11:21:10     浏览:498492    评论:0    
核心提示:从英国的民营化模式、法国的特许经营模式和德国的社区公有制模式可以看出,促进竞争、加强监管、价格管制、引进社会监督、立法先行,是提高公用企业效率和确保公用事业公益性的核心□ 文字整理 记者 | 张由存公用事业改革对经济学家提出了严峻的挑战。因为公用事业所承载的两个目标几乎是不可兼容的:既要照顾社会福利的最大

从英国的民营化模式、法国的特许经营模式和德国的社区公有制模式可以看出,促进竞争、加强监管、价格管制、引进社会监督、立法先行,是提高公用企业效率和确保公用事业公益性的核心

□ 文字整理 记者 | 张由存

公用事业改革对经济学家提出了严峻的挑战。因为公用事业所承载的两个目标几乎是不可兼容的:既要照顾社会福利的最大化,又要满足企业利润的最大化。为了协调二者之间的矛盾,20世纪70年代以前,绝大多数国家对公用事业采取了公共企业垄断专营的模式。但是,垄断专营的弊端是显而易见的,最突出的就是效率低、成本高、服务差。20世纪70年代,反对政府干预、推崇市场自发力量和私人产权的新自由主义经济学兴起后,公共企业垄断专营受到了越来越广泛的批评。与此同时,科学技术的进步和管理技术的发展又恰恰为公用事业摆脱自然垄断的属性、实现管网分离创造了条件。正是基于上述背景,欧美市场经济发达国家对公用事业进行了大规模改革,逐渐形成了三种公用事业经营的模式。

英国的民营化模式

英国的公用事业民营化是从20世纪70年代末开始大规模推行的。当时,英国经济领域存在的一个突出问题是,宽松的财政政策不仅没能消化不断上升的失业率,而且给政府财政带来了沉重的负担,进一步推升了通货膨胀率,纵容了国有企业的低效率运行。对此,执政的保守党政府决定放弃运行了四十余年的凯恩斯主义政策,转而采取“缩小政府边界”的政策。具体到公共企业垄断专营占统治地位的公用事业领域,主要表现为政府放松规制、出售公用企业中的国有资产、向民间资本开放公用事业经营权。

英国公用事业民营化改革的核心是:引入市场竞争机制、允许参与的资本获取合理的利润。比如,放松政府规制取消了新企业进入公用事业的法规壁垒,从而打破了国家资本对公用事业的垄断;通过向社会公众发售股票、向市场采购公共产品和服务、支持企业内部人购买资产等方式,实现了国家资本的有序退出和投资主体的多元化。又比如,通过定价机制促进区域间比较竞争。以自来水产业为例。英格兰和威尔士拥有十家地区性供水公司,苏格兰则拥有十二家地区性供水公司。针对上述地区性垄断经营企业,英国政府首先剔除了它们的经营环境差异因素,然后以经营成本较低的企业为标杆,设计了一套全国性的价格标尺,支持经营效率较高、成本较低的供水企业获得较大的利润空间,从而引导各企业超越区域的限制,展开间接竞争。

当然,要吸引社会投资,承认资本的逐利天性是最基本的前提,只是公用事业的公益取向决定了公用事业的利润必须限定于一个合理的范围之内。为此,英国政府推出了一套价格上限管制模型。该模型可用公式表示为:PI≤RPI-X。

采用PI≤RPI-X模型的最大好处是,X代表的是行业平均生产效率变化情况,一个企业要想获得高出行业平均水平的利润,就必须设法让自身的生产效率增速高出行业平均增速。企业之间为获取较高利润而展开的生产效率的竞争,必然推动整个行业生产效率的提高。公开的数据显示,英国主要公用事业的企业生产效率由民营化前的1.63%提高到了民营化后的5.73%,提高了约2.5倍。

从PI≤RPI-X模型各项变量的设置和数值的确定过程可以看出,要确保该模型的正常运行和取得预期的效果,一套专业、独立、得到被监管企业广泛认可的监管体系是必不可少的。英国的各个公用事业领域均依照事先通过的专门法律设立了一个全国统一的监管办公室(如英国自来水服务监管办公室),下设若干分支机构,对各地的公用事业依法实行垂直监管。监管办公室之上,设立了两个对所有行业拥有监管权的综合监管机构——“垄断与兼并委员会”和“公平交易办公室”,前者有权裁决各行业监管办公室与被监管企业之间的冲突,后者则主要负责监督和调查被监管企业的反竞争或滥用市场垄断地位的行为。为了保证监管机构免受行政部门的压力,监管机构的经费不求诸政府财政,而是通过向企业收取许可证费和别的费用来筹集。当然,各项收费必须先经议会批准。

监管机构的经费主要由被监管企业提供虽然有效避免了行政权力对监管机构的干扰,但又增强了被监管企业对各监管机构的影响力。为了制衡被监管企业对各监管机构的影响力,政府又向各公用事业领域引进了社会监督机制,一方面支持成立独立于监管机构和被监管企业的专业消费者组织,如根据1986年《煤气法》成立的“煤气消费者委员会”(Gas Consumers Council),根据1989年《自来水法》成立的“自来水顾客服务委员会”(Water Customers Service Committee),根据1989年《电力法》成立的“电力消费者委员会”(Electricity Consumers Committee),对企业进行全方位监督,为政府部门决策提供客观信息来源;另一方面建立和不断健全听证会制度,各类公用事业制度、方案均需通过大众媒体和互联网向公众广泛征求意见,然后据此反复修改,使之更容易被社会接受。

法国的特许经营模式

法国的特许经营制度已有几百年的历史,被世界银行誉为“一种真正的法国模式”。按照法国经济学家奥比的说法,所谓特许经营,就是行政部门(即经营权发租方)将某一公用事业经营权交给某一私人机构(有时是公立机构,即经营权承租方),允许承租方通过对用户征收租金及别的有利条件获取利润,对所承租的公用事业进行开发、管理。

公用事业是一个“保险”与“风险”并存的行业。所谓“保险”是指公用事业具有自然垄断性,利润是有保障的。所谓“风险”则是指公用事业一般投资额度较高,回收周期较长,期间影响盈利的不确定因素较多。因此,私人企业一般是不愿意投资公用事业的,除非政府出面承担一定的风险。正是根据政府与企业之间的风险分担比例,法国的特许经营被大致可分成三种形式:(一)全部风险特许经营(CRI)。此为法国最古老的一种特许经营形式,它允许承租企业对承租的公用事业全权进行开发、经营,但同时要求承租企业自负盈亏,承担全部风险。此种形式适用于企业对某一公用事业及相关市场进行全面开发和经营,如BOT和TOT。(二)共担风险特许经营(CRP)。承租企业承担项目建设和经营过程中的技术风险,以及它所投入部分的投资风险,原有的投资风险由政府分担。现在被许多国家采用的租赁方式就属于此种形式。(三)有限风险特许经营(CRL)。因为承租企业很难直接从用户身上获取足够的营业收入,必须从财政中获取补贴,因而它所承担的风险是有限的。此种形式适用于客源不明、不依靠用户支付能力的公共设施的投资和经营,比如公共交通。

价格永远是公用事业最敏感的话题。为了确保公用事业的公益性,法国政府始终控制着公用事业的定价权。第一,不管采取何种委托形式,价格都要通过市政议会讨论决定,最终经由财政部下辖的竞争消费反欺诈分局通过。第二,所有价格均由社会咨询公司通过测算获得,测算时主要按照收支平衡原则,同时考虑服务量变化、经营形势变化、地方税收等因素。有时为了解决政府投入的那部分资金,还会加进政府设施使用税和附加税等。如法国苏伊士里昂水务公司供应巴黎的生活水价,就包含了水成本加利润、污水处理费、农村发展税、水资源税和增值税等多项成本。第三,价格变化和企业报酬会定期进行复核,一般四五年一次。如政府和承租企业无法达成价格协议,则成立三人委员会进行仲裁,三位委员一位来自政府、一位来自承租企业,另一位则由已经选定的两位委员共同决定。

虽然公用事业具有自然垄断的特点,但法国政府还是尽量引进了竞争机制,以确保承租企业给社会提供优质的产品和高效的服务。以自来水为例。法国政府采取了垂直分离的模式,对自来水供应、下水道服务、污水处理等业务分别进行特许经营招标。对于自来水供应,组织企业竞价上网,允许企业实行商业化运营。对于污水处理等业务,因为承租企业无法通过收费来补偿投资,政府则给予财政补偿,企业的责权利通过与政府签订的合同予以确定。

除了引入竞争机制,另一个确保承租企业提供优质产品和高效服务的手段就是引入社会监督机制。法国政府非常重视消费者的参与,包括各项管理政策的制定、对企业运营活动的监督、价格的制定,等等。以水务管理为例,法国水务共设立了国家、流域、城市三级管理机构,每一级均有各类用水户代表参与,监督各项规划、开发和收费等活动。

德国的社区公有制模式

20世纪90年代,德国亦按照欧盟的“统一部署”,对公用事业进行了大规模改革,但与英国的民营化及法国的特许经营不同,德国把改革的重点放到了“减少规制、促进竞争,加强监管、增进福利”上,而不是私有化上。故而,改革之后,取代政府主导德国公用事业的不是私有企业,而是社区公有企业。比如,供电行业,完全由市政府(或社区)所有的供电企业为588家,占43%的市场份额,国家(国有法人股)所有的超过100家,完全私有化的仅5家;供气行业,完全由市政府所有的企业556家,占70%的市场份额,国家所有的约50家;供热行业,完全由市政府所有的企业492家,占72%的市场份额;供水及污水处理行业,完全由市政府所有的企业693家,占51%的市场份额;垃圾处理行业,完全由市政府所有的企业243家,市场份额接近50%,完全私有的约1000家;城市交通行业,完全由市政府所有的超过200家,国家所有的约10家,完全私有的约120家。

减少规制,促进欧盟范围内的自由竞争,是欧盟推动成员国进行公用事业改革的主要目的之一。20世纪90年代中期,各项公用事业被逐渐从市政府剥离出来,依照《公司法》组建成自负盈亏的公司,向私人和国际资本开放之后,一方面各公用公司可以突破地域界限,进行跨区域跨国经营,另一方面它们亦不得不向外来企业敞开大门,允许别人进入“自己的领地”。针对一些企业无法通过收费来维持运营的产业,如废水处理,政府则对企业进行补贴,消费者先把费用交给政府,再由政府支付给企业,政府转移支付给企业时,已经包含了政府补贴部分的资金,从而吸引更多的企业参与,促进市场竞争。

德国的公用事业改革与绝大多数欧洲国家一样,坚决贯彻了“立法先行,依法改革”的原则。20世纪90年代中期以来,德国通过了一系列法律法规,如电信法、邮政法、能源法等,不仅提出了各行业开放市场的时间表,而且划定了公司的行为规范。德国被公认为联邦制国家的典范,联邦和各州之间权力横向和纵向划分比较清楚。联邦政府一般只负责制定相关法律,具体的监管职能交由独立的监管机构和各州依法执行。

2003年2月,德国政府出台了公司治理方针,用以规范公司的治理机制和竞争行为。2005年7月,依法成立了联邦网络服务署,负责对供电、供气、铁路、电信和邮政等网络型产业进行综合监管。它有权要求企业提供需要的信息、对企业进行调查和实施制裁,以达到促进自由化,推动公用事业进一步发展的目的。联邦网络服务署名义上隶属经济劳动部,但具有很强的独立性,比如它的三人决策委员会依据各项专门法律作出的监督决策,一般不受经济劳动部及别的行政部门的干预,只是作为行政主管部门,经济劳动部有权对它的运作进行监督和公开下达行政指令。

德国的另一个重要的综合监管机构是联邦卡特尔局。该局的主要职能是从企业行为和市场竞争的角度开展专业化监管。但是,针对不同行业,又采取了不同的监管方式。比如,电信民营化后,政府成立了独立的电信监管机构,设置模式大致与美国的独立监管机构类似,即监管机构独立于企业和政策执行机构。但电力行业市场化后,则走了一条“没有监管者”的道路,没有单独的联邦电力监管机构,而是由行业协会、联邦和地区卡特尔办公室及经济部等多家部门共同实施监管,监管的目的主要有两个:促进竞争,满足基本需要、促进人们普遍获得服务。

几点启示

无论是英国的民营化,还是法国的特许经营、德国的社区共有制,大致具有以下几个共同点:

第一,放松规制,促进竞争。无论是英国的民营化,还是法国的特许经营、德国的社区公有制,均只是促进竞争的手段。正如瑞典竞争署负责人所言:“我们看重的不是私有化,而是竞争,如果是仅仅转变了企业的属性,竞争度没有提高,那是没有意义的”;“衡量改革成功与否,应当是看改革后是否比改革前进步了,如果引进竞争后,消费者面临更多选择,新企业进入后促进了企业的优胜劣汰,国家整体竞争力增强了,改革就是成功的”。

第二,政府放手让企业经营公用事业不等于政府可以甩手不管,而是要求政府必须转换角色,合理界定政府和企业的边界。政府的着力点应该放到完善法律、加强监管、促进竞争、防止垄断上,既要促进企业提高服务效率、优化产品质量,又要保证企业的经营活动不偏离公用事业的公益性。

第三,建立合理的价格调整和利益补偿机制。英国、法国、德国公用事业改革后,绝大多数产品和服务出现了价格上涨的现象,从某种程度上说,正在成为妨碍进一步改革的阻力。虽然支持改革的人认为,虽然价格上涨了,但促进了竞争,改善了服务;另外,价格上涨是多种因素造成的,比如,政府加税(如加征收能源税)、气候变化(如干旱导致水电成本提高)以及改革前价格指数失真等;加之培育市场环境亦需要相应增加成本(如选择新的售电商需更换电表),从而导致改革初期竞争不充分,难以降低价格。但是,作为公益性的事业,必须以满足民众基本需要、保证社会普遍获得为基本前提。因而,政府必须平衡好资本逐利与公益性之间的关系,对此,一方面政府必须牢牢控制公用事业的定价权,另一方面又必须建立合理的价格调整和利益补偿机制。

第四,建立独立的监管体系和引进社会监督机制。监管机构应该独立于行政部门和企业自不待言,更重要的是必须引进社会监督机制,允许公众参与管理政策的制定、对企业经营活动的监督、价格的制定,因为公用事业是面向所有社会成员的。为此,必须充分尊重民众的知情权、开放所有民意表达渠道、支持民众组织起来。

最后,三国改革的经验表明,上述措施能否成功,关键是要有法律制度作为保障。故此,“立法先行,依法改革”至关重要。

(本文根据多篇文章整理而成,对相关文章的作者表示感谢。)

 
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