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渭河治污“创新”:西安咸阳两地政府被处罚金

   时间:2010-03-08 08:49:00     浏览:485982    评论:0    
核心提示:因渭河出境水质超标,西安市政府需要交纳补偿金。在大规模的污染企业关停风暴和污水处理厂建设高潮之后,陕西省开始探索新的治污模式。新世纪3月8日讯 2010年3月,西安市政府收到一张40万元罚单。罚单出自陕西省环保厅,原因是1月渭河西安段出境水质中主要污染物COD(化学需氧量)超标。西安不是惟一收到罚单的城市,咸阳也

因渭河出境水质超标,西安市政府需要交纳补偿金。在大规模的污染企业关停风暴和污水处理厂建设高潮之后,陕西省开始探索新的治污模式。

新世纪3月8日讯 2010年3月,西安市政府收到一张40万元“罚单”。罚单出自陕西省环保厅,原因是1月渭河西安段出境水质中主要污染物COD(化学需氧量)超标。

西安不是惟一收到罚单的城市,咸阳也需要交纳10万元补偿金。省环保厅开具罚单给市政府,在当地实属罕见。罚单的依据,来自2010年1月1日开始实施的《陕西省渭河流域水污染补偿实施方案》(下称《实施方案》)。

根据《实施方案》,渭河在陕西省境内依次流经的宝鸡、咸阳、西安和渭南均被纳入考核范围。当月断面出境水体中的COD平均浓度每超标1毫克/升,市政府需要向陕西省财政部门缴纳污染补偿金10万元。

COD表示在一定条件下利用强氧化剂处理污水中有机物,所消耗氧化剂对应的需氧量,它是反映水体污染状况的一项重要指标。

“老实说,我们希望一分钱都收不到。补偿金多少是一回事,更重要的是,这是一个标志,哪个市要交了这部分钱,就表示它污染了,有责任了。”陕西省环保厅副厅长李孝廉说。

罚单意味

流经西安北郊的渭河正值枯水期。浑浊的土黄色河水一路东去,显得温顺平静,偶尔露出深褐色的河床。

1月,渭河西安段出境水的COD超标了5毫克/升。当地媒体报道说,西安需要向省财政缴纳50万元。但李孝廉对本刊记者说,咸阳位于西安上游,西安超标的5毫克/升中,有1毫克/升实为咸阳的“贡献”,需要扣除。

据李孝廉介绍,为了保证监测数据的准确性,每四小时监测一次,然后计算每个月的平均值。考虑到枯水期没水,自动监测站无法运行的问题,还加入了手工监测。

无论40万元,还是50万元,对于西安这样的大城市而言并不算多。但正如西安市环保局水污染控制处负责人所说,罚款是一个手段,目的是让各地区都有治污自觉性。

李孝廉也表示,每个月的超标信息会向公众公开,“对于一个城市来说,超标意味着水污染治理不到位,市政府面子上会过不去。”

当然,如果超标越多,罚金也就会缴得越多,一年累计下来也是一笔不小的数字。陕西省财政厅设立了专项用于污染补偿资金收缴管理的资金账户,污染补偿资金按季度进行核算,按年度予以结算。其中的60%在每年年底,通过转移支付的方式发放下去,用于各设区市的污染物治理补偿。

“简单地理解,就是上游城市污染了渭河水,就要给予下游城市补偿金,专项用于渭河流域综合治理的减排工程、群众饮水安全工程和污染补偿项目。”李孝廉解释道。

有“罚”也有“奖”。污染补偿资金的另外四成,会根据各地区对污染企业关闭、生态修复、水污染治理等方面的表现,用于奖励工作力度大、水质改善明显的设区市。

因此,这一政策被认为在利用传统的行政约束手段之外,采取经济手段来进行污染治理的新模式。

目前,西安也在制定本市的渭河流域水污染补偿方案,计划在其下属的各个区县同样建立目标责任考核体系,将责任层层落实下去。

据悉,西安市的这套方案尚处在讨论阶段,预计一两个月后正式推出。

渭河转变

渭河从西至东横贯陕西,被称为陕西的“母亲河”。唐朝诗人白居易曾经赞誉渭河“渭水如镜色,中有鲤与鲂”,杜甫笔下也有过“浊泾清渭何当分”的描绘。

陕西省渭河流域管理局副局长张润民回忆说,上世纪七八十年代之前,渭河的水质情况还是很好的。“发洪水才变黄,不发洪水就是清的,没什么污染,里面还有鱼。”

然而,在其后短短20年间,渭河迅速地完成“由清变黑”的转变过程。

“出现污染苗头是在上世纪80年代,污染顶峰出现在2005年和2006年左右。”据张润民介绍,最严重时,渭河河水呈黑色,并散发刺鼻臭味。一些地方受造纸厂排污影响,黑色的河水上还翻滚着白色的泡沫。

当时的渭河沿岸,大大小小共有数百家造纸企业,向渭河肆意排放大量污水。陕西省环保厅污染防治处副处长岳洪环说,渭河沿岸也是陕西省化工企业分布最集中的区域之一。大批重污染企业带来了经济的飞速发展,污染也开始以一种难以抑制的速度蔓延整个渭河。

渭河的污染,令陕西人痛彻肺腑。痛定思痛,大规模的治理行动在近几年得以展开。

据李孝廉介绍,陕西关闭了700多家造纸企业,造纸、化工等重污染企业的审批权也收回到省里,整个渭河流域不再新上造纸等重污染项目。

“十一五”期间,生活污染成为渭河流域新的“排污大户”,其排放量已经略高于工业污染。为此,陕西省在各城市、区县兴建污水处理厂。截至目前,全省已建成投运污水处理厂62家,处理能力为2005年的近5倍。

渭河的水质已经略有好转。2009年,在陕西省境内六条主要河流中,渭河的综合污染指数下降幅度最大,比2008年下降15.1%,COD则下降了18.2%。

即使如此,渭河两岸的污染排放压力依然很大,高耗能和高污染企业仍存在进一步扩张的可能。李孝廉对本刊记者坦言,即使在治污工作开展多年后的2009年,渭河干流水质仍以劣五类水质为主,属于重度污染。

治污模式

在大规模的污染企业关停风暴和污水处理厂建设高潮之后,陕西省开始探索新的治污模式。

2008年上半年,制定水污染补偿方案、利用经济手段撬动各地治污积极性的想法在陕西被郑重提出。“当时,省领导在省政府常务会议上拍板说这个要尽快弄出来,我们正式确定开始研究制定水污染补偿方案。”岳洪环告诉本刊记者。

从一开始,陕西省的《实施方案》就引来了很多争议。质疑者称,严格说来,这个补偿机制并非“补偿”,而是行政处罚手段的一种“变形”而已。

西安市环保局一位官员说,生态补偿机制理应由下游地区补偿上游地区,因为上游地区为了保护环境,要牺牲一定的经济发展权。“正如汉江水送到北京,汉江地区为了保护水源地,满足北京的用水,在经济发展上做了一些让步,很多工业不能发展,北京就应该给予水源地沿岸一定的生态补偿。”

渭河上下游的各个城市,在“谁污染了谁,谁应该负责”这类问题上没少“打架”。李孝廉说,过去几年中,陕西省环保厅曾多次协调这种“因污染而起”的争执。

对生态补偿机制有多年研究的环境保护部环境规划院副院长王金南则对本刊记者表示,陕西省的做法同样属于生态补偿,在河北、河南等省也有成功的先例。

例如,在全国率先尝试全流域生态补偿机制的河北省,就针对海河流域污染最重的子牙河等七个主要河流进行跨界断面水质目标考核,超标排污城市需缴纳最多可达300万元的“生态补偿金”。

河北省实施该政策后,上游向下游排污的现象得以遏制。2009年,子牙河COD的平均浓度比上年下降近五成,达到2002年以来的最好水平。

“之所以会出现上游补偿下游,或下游补偿上游的不同方式,主要是由财力、监测支持等因素制约。陕西省这种做法的好处是,可以利用经济约束机制来帮助水污染防治。”王金南说。

王金南认为,在流域的生态补偿机制中,关键是上下游的责任关系界定问题,上下游都有保护生态环境的责任。“单纯下游补偿上游的做法还是比较单一。毕竟单向补偿可能会有不公平的现象,所以最合理、能达到最佳效果的生态补偿机制,应该是双向补偿。”

他补充说,上下游要建立“环境责任协议”制度,“采用流域水质水量协议的模式,下游在上游达到规定的目标时给予补偿;在上游没有达到规定目标,或者造成水污染事故的情况下,上游反过来要对下游给予补偿或赔偿。”

理想的状况是,生态补偿机制不能仅仅成为各省市内部的机制,而应跨过省界,站在整个流域的角度来做出规划。“责任是上下游共有的,需要从全流域做出考虑。”王金南强调。

当然,王金南认为,考虑到实际操作的难度,地方上采取“因地制宜”的方式,也值得鼓励。

折衷方案

按照陕西省的《实施方案》,省环保厅负责组织各设区市考核断面的水质监测及核定,而省水利厅负责提供考核断面的水量数据。

但实际上,1月份渭河四个考核城市的水污染补偿核算,所采用的是COD平均浓度监测数据,并未考虑水量。

据岳洪环介绍,最先的设计构想是利用污染物通量来计算。所谓污染物通量,指的就是污染物在水体中的排放总量,即考虑平均浓度,也考虑水量。

“单纯考虑平均浓度的不合理性在于,河流一旦枯水,水量小一点的时候,浓度就上去了,这样大家都超标了。”他解释说。

不过,由于陕西省水利部门目前并没有足够的水量监测设施,只能“退而求其次”,依据往年渭河的水量,确定一个浓度控制值。

而首批“罚单”开出之后,也有人抱怨“不公平”。此次被罚最多的西安,就认为控制指标并未考虑其在“十一五”期间经济总量的扩张,以及近几年来减排和污染治理力度。

按照《实施方案》的规定,宝鸡、咸阳、西安、渭南的COD平均浓度控制标准值分别为19毫克/升、61毫克/升、52毫克/升和49毫克/升。

“西安人口近千万,GDP占全省近一半,减排力度最大,我们的排放总量却限制得很紧,控制指标也比咸阳要低。”西安市环保局有关官员对本刊记者表示。

此外,《实施方案》规定的COD浓度控制值均未达到地表水的国家标准。毕竟,治污需要一个漫长的过程,如果现在就遵循地表水的国家标准,陕西很多城市都会超标。

虽然具有局限性,《实施方案》的施行依然为渭河水污染治理提供了新的契机。王金南认为,从长远来看,只要这种尝试克服地方政策惰性的问题,持续下去将会收到良好效果。

水量难题

常年来悬在渭河水污染治理上的“达摩克利斯之剑”,除了污染物的排放,还有水量的减少。

历史上,渭河曾经是重要的航道。汉唐时期,江南的粮食和其他物资都是溯黄河而上,转渭河运入长安。即使在上世纪60年代,渭河的水量也曾有过190亿立方米的辉煌记录。

“渭河水量总体减少是不争的事实,这对水资源治理来说是一个很大的挑战。”陕西省渭河流域管理局副局长张润民惋惜地说。实际上,渭河在中国并不是惟一水量减少的河流,黄河等多条河流的水量都在逐渐减少。

降雨量的减少,沿岸用水量的剧增,让“母亲河”不堪承受。据张润民介绍,上世纪90年代末,渭河水量达到了历史最低谷,不足最高纪录的十分之一,“连船都走不了,更面临经常断流的危险。”

在陕西不少人士看来,生态水的引入对于渭河而言至关重要。“没有生态水的引入,无法从根本上解决问题。渭河已经失去自净能力,需要从外界调度生态水,才能稀释这些污染,否则,就是循环污染,无法根治。”李孝廉对本刊记者说。

据陕西省水利厅测算,2010年渭河流域缺水量将达到26亿立方米,2020年缺水量将达到28亿立方米,供需矛盾十分突出。

在这种背景下,陕西省提出“引汉济渭”工程,计划每年从汉江向渭河调水15亿立方米,解决关中缺水难题。

不过,即使这个浩大的工程顺利推进,渭河治理问题也不可能毕其功于一役。“从长远来看,‘引汉济渭’工程能够缓解渭河水污染的问题,但从中短期来看,还难以实现生态水引入渭河的目标。”陕西省渭河流域管理局水资源与调度处处长许新江说。

实际上,由于该工程计划的取水地与“南水北调”中线工程的取水地重叠,其前景也还存在不确定性。

无论如何,要让“泾渭分明”的景象重现,仍然有很长的路要走。

 
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