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【专访】理想与现实差距有多大?听王金南详评《环境保护税法》

   时间:2015-09-17 13:23:00     浏览:474922    评论:0    
核心提示:党中央国务院采取了一系列措施来解决环境问题,但环境形势总体上仍然十分严峻,需要不断创新我国环境管理政策。而环境保护税就是我国生态文明制度建设和环境政策创新的一个重要选项。党的十八届三中全会将“推动环境保护费改税”作为我国税收体制改革中完善税收制度的一项重要内容,希望通过环境税制来促进污染成本内部化,

党中央国务院采取了一系列措施来解决环境问题,但环境形势总体上仍然十分严峻,需要不断创新我国环境管理政策。而环境保护税就是我国生态文明制度建设和环境政策创新的一个重要选项。党的十八届三中全会将“推动环境保护费改税”作为我国税收体制改革中完善税收制度的一项重要内容,希望通过环境税制来促进污染成本内部化,从而实现保护环境和建设生态文明的目标。《环境保护》记者就此采访了环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南。

2015年6月10日,国务院法制办正式公布《环境保护税法(征求意见稿)》,向社会公开征求意见,请问您对此有何看法?

就目前向社会征求意见的《环境保护税法》,仅仅提出了排污费改税,虽然具有一定的改革象征意义,但难免让人感觉理想和现实间的巨大差距,环境保护税草案依然有很多不尽如人意的地方。

《环境保护税法(征求意见稿)》向社会公开征求意见,说明环境税的方案设计和立法进入关键决策时期,也是绿色财政税收制度改革迈出的重要一步。制定和实施环境保护税法是当前国家推进的一项重要环境经济政策,也是新常态下引领生态文明制度创新的重大实践。作为一个关注环境税政策研究近20年的研究人员,我对《环境保护税法(征求意见稿)》的看法比较复杂。

首先,“十一五”以来,虽然环境经济手段日益受到重视,国家和地方出台或试点各种环境经济政策,如生态补偿、排污交易、电价补贴、提高排污费标准、绿色金融等,但是总体上仍未形成完整的环境经济政策体系,环境经济政策手段的优势在我国环境保护工作中尚未充分发挥。

第二,总体来看,研究界对我国环境税进行的设计或构架,都是超出排污费改税的范畴,而且对环境税寄予了很高的期望和重视。单就名称来说,学术界都倾向于采用“环境税”这个国际通用的概念,而不是这次《环境保护税法(征求意见稿)》使用的“环境保护税”。就目前向社会征求意见的《环境保护税法》,仅仅提出了排污费改税,虽然具有一定的改革象征意义,但难免让人感觉理想和现实间的巨大差距,环境保护税草案依然有很多不尽如人意的地方。

2007—2015年,历经八年终于出台的环保税法方案将环保税的范围基本上框定在了排污费改税的范畴。坦率而言,征求意见版的环保税只是戴了一个环保税“新帽子”,下面藏的其实就是一个排污税“小身子”,缺乏创新改革意识,与理想中的环境税尚有差距。从政府和国家角度而言,政府部门期待环境税改革不仅仅是排污费的平移。环境保护部(原国家环保总局)从2007年开始设立国家环境经济政策研究试点项目,提出了生态补偿、排污交易、环境税、绿色金融等七大领域经济政策试点,期望通过建立独立的、覆盖范围更广的环境税来减少污染排放,改善环境质量。地方环保部门也希望借助环境税来更好地解决排污费制度中存在的先天缺陷,以更好地促进环境保护事业的发展。同样,国家也非常重视气候变化应对和温室气体排放控制,向国际社会承诺到2030年左右二氧化碳排放达到峰值且将努力早日达峰,并计划到2030年非化石能源占一次能源消费比重提高到20%左右。目前,国家已在7个省市区开展二氧化碳排放交易试点,征收碳税也在讨论之中。而此次公布的《环境保护税法(征求意见稿)》仅仅是简单的排污费改税,连在一开始被纳入草案的碳税最终也被删除,确实与预期差得比较远。此外,排污费到税的平移与社会公众希望环境税能发挥更大作用之间有差距。这个版本的环保税法在经过了理想与现实的博弈以及现实中诸多问题的平衡,最终从理想主义回归到“现实”,公众对环保税法的失望恐怕更多地来自于这种从理想主义回归“现实”的落差。

现在看来,目前的《环境保护税法(征求意见稿)》与您期待的环境税方案有较大的差距,请问目前的版本能否为建立我国的环境保护税提供基本的框架?

正如我前面指出的那样,尽管目前的环保税方案与大家期待的方案有很大的差距,但仍不失为是我国环境税改革迈出的重要一步,特别是向社会征求意见和讨论完善提供了“靶子”和完善空间。

首先,草案将排污费的征收对象完全纳入过来,包括大气污染物、水污染物、固体废物和噪声,并设置严格的惩罚条款。而很多专家在对环境税制度进行研究设计时,并没有提出要将排污费改税一步到位,提出将排污费中的部分污染物如二氧化硫、氮氧化物等纳入环境税。目前草案对排污费实行全面费改税,比对排污费部分改革更加全面和严格。

其次,从开采、生产、消费各环节的现有税种看,仅有生产排放环节还缺乏税收调控手段,希望完整意义上的环保税能够填补这一空白。目前,我国有资源税对矿藏品的开采进行调节,消费税对消费行为进行调控,同时还有车船税、车辆购置税以及一些税收环保优惠政策。因此,从现实可操作性上出发,财政部、税务总局和环保部三部门组成的联合研究组,实际上在往融入型的环境税制改革方向推进,也就是将排污费改成环保税,同时对与环境相关的资源税、消费税等现有税种进行绿色化改良,比如在消费税中考虑将污染产品纳入征收范围,并且在2015年发布通知自2月1日起对电池和涂料征收消费税。成品油消费税税额也于2014年底两次提高,促进节约资源改善环境。但这种改良现有税制的方式与建立污染产品税和生态保护税还有很大的差距。

第三,由于环保税决策机制的缺陷和气候变化问题“政治化”原因,各部门之间尚存在较大分歧,碳税没有被纳入到环保税草案中。尽管财政、税务、环保等部门力推碳税纳入环保税,但是发改、财政、税务、环保部门之间认识存在分歧。二氧化碳在中国的法律中不属于污染物,且由发改部门而非环保部门进行管理。在国外的立法中对它处理也有不同的做法,有的国家如美国视之为“对公众有威胁”的准大气污染物,有的则将它排除在大气污染物之外。同时,对二氧化碳是否征税的问题不仅涉及在国内与发改部门力推的碳交易制度统筹的问题,也涉及到国际气候谈判和对外贸影响等复杂问题。政府职能部门对这些问题尚未达成共识,所以环保税草案也不可能将碳税纳入环保税。

总体来说,费改税是具有一定的改革意义的。排污费制度具有自己先天的缺陷,法律强制性不够,环保部门执法权限有限,排污费在实际执行中往往会受到地方保护主义的干涉等问题,导致排污费不能足额征收。排污费改税后,环保税比费更具有法律的刚性和强制性,将更好地发挥刺激企业污染治理的作用,促使企业环境外部成本内部化,充分发挥税收制度的政策效果。方案中提出的“税收征收、环保协同”的征管模式,也将进一步促进环保部门与税务部门的信息沟通与协作,加强对企业污染行为的监管。同时,草案赋予了省级政府适当上浮应税污染物税额的权利,使地方可以因地制宜地利用好环保税法的经济杠杆作用。

您对环境保护税法有哪些具体的修改完善建议?

设立开放性条款将碳税纳入环保税法;对农业排放、机动车排放、城镇污水处理厂、垃圾处理厂排放都应该征收环境税,目前第4章第11条款的规定是错误的;增加“环保税收入专项用于环境保护”条款;环保税法草案中规定国务院将根据本法制定实施条例,有些问题需要在实施条例中进行明确和细化;各方需早做准备,迎接“环境税来了”的新挑战。

第一条建议就是设立开放性条款将碳税纳入环保税法。环境税法应该基本反映各界人士的期待。气候变化和二氧化碳控制毕竟是一个环境问题,因此,为了节约立法资源和提高国际地位,把碳税纳入环境税是一个很好的政策选项。另一方面,考虑到气候变化与环境是相互影响的,应将二氧化碳与污染物进行统筹考虑,共同纳入到环保税征收范围中也是合理的。如果将来对碳税再单独立法,则既增加了立法成本又是对立法资源的浪费,而等待税法修订往往间隔时间又很长。考虑到国际竞争力问题,碳税可以择机开征,但是最好在《环境保护税法》中为碳税设立一个开放性条款,为以后进一步细化留下空间。从这一角度出发,环境保护税名称应该修改成环境税。

第二条建议是对农业排放、机动车排放、城镇污水处理厂、垃圾处理厂排放都应该征收环境税,目前第4章第11条款的规定是错误的。税制要体现公平的原则,把这些征收对象列为税收优惠对象,从法律上难以理解。同时,建议把矿产资源开采征收的生态补偿费也转变成税,纳入环境税的范围,扩大环境税的税基。这样的环境税就成为一个“统筹生态保护与污染防治”的绿色税制。

第三条建议是增加“环保税收入专项用于环境保护”条款。环保税草案中没有对税收收入使用方式进行规定。按照通常的税收理论理解,环保税将纳入一般财政预算,整体上进行统筹使用。许多发达国家应用部分或全部环境税收收入设立一般基金、环境类基金或其他社会公共基金,用于支持公共项目或环境资源类项目。排污费收入是专款专用,主要用于污染防治,是我国环保投资的一部分。在我国环保资金仍然紧缺的情况下,如果费改税后收入纳入一般财政预算,各地一般财政预算是否还能保证这部分环保资金投入将是个问题。因此,建议在税法中加入收入使用条款,明确将环保税收入专项用于环境保护。

第四条建议是环保税法草案中规定国务院将根据本法制定实施条例,有些问题需要在实施条例中进行明确和细化,如第三条在界定不征收环保税的情况时需要企业提供哪些证明材料,污染源自动监控仪器的管理、监测数据的使用,税收部门和环保部门具体的合作方式等。另外,建议费改税后环保部门经费保障等问题需要专门制定办法来解决。

第五条建议是各方需早做准备,迎接“环境税来了”的新挑战。虽然对于环保税法草案还存在较多争议,但是环保税法颁布并实施应是迟早的事。相关部门应为环保税法的实施做好准备,税务部门需要完善纳税系统,不仅要对征税人员进行培训,还要对企业进行环保税的纳税培训。环保部门要做好从排污费到环保税的过渡工作、原排污费核定、征收人员的职能转变工作以及环境监察和环境税的税务协同工作。企业更要积极应对环保税的到来,采取措施进行技术更新改造,排污费改税后在征收标准、征管方式等方面都有所不同。对于企业来说,既是机遇又是挑战,标准提高刺激力度加大,自行申报缴纳税额压力和责任也就更大。但是税收的刚性以及奖惩条款的设置将起到进一步规范企业环境行为、创造行业公平竞争环境、优胜劣汰的作用。由于环保税法对污染治理和监测水平提出了更高的要求,第三方污染治理以及第三方环境监测也或将获得新的发展空间。

您多年从事环境经济政策,特别是环境税方面的研究,您认为比较完善的环境保护税应该具备哪些功能,以及如何设计税制以实现这些功能?

环境税是一项比较特殊的税种,设计和立法应该充分考虑它作为政策工具发挥的功能。一般来讲,环境税具有实现行为激励、损失补偿、筹集资金和资源配置等功能。这些功能实现与否其实就是环境税设计好坏的衡量标准。

目前国际上无论在理论界还是实践中,都没有形成一个被广泛接受的、公认的环境税定义。环境税有广义、狭义之分。一般情况下,环境税是指广义的环境税。在提及相对其他税收的一个独立的税收种类时,则为狭义的环境税。我认为,对于我国环境税的内涵可界定为:国家为实现特定环境保护目标,采用税收手段调控经济行为主体的各种税收总称,既包括以环境保护为基本目标的环境税收,即独立型环境税,也包括那些政策目标虽非环境保护但是起到环境保护目的的税收,还包括具有环保功能的税式支出政策。环境税内涵是一个动态的概念,随着环境保护和生态文明建设的需要,环境税收的调控范围也将发生转变。因此,建议这次环保税立法的目标是建立一个独立型的环境税税种。

环境税是一项比较特殊的税种,设计和立法应该充分考虑它作为政策工具发挥的功能。一般来讲,环境税具有实现行为激励、损失补偿、筹集资金和资源配置等功能。这些功能实现与否其实就是环境税设计好坏的衡量标准。

首先,行为调节是环保税的核心功能。也就是说,开征环保税主要是通过环保税制调节企业排污行为,促进企业减少污染排放和保护生态环境。这也是衡量环保税是否成功的标准。20世纪80年代以来,我国已经有一些经济学家开始从生态经济综合平衡和国民经济政策调节的角度,提出了环境税的调节机理。环境税的行为激励功能,在生产、流通、消费环节均可实现,通过调节税率,加征和减免税收等手段,促使利用环境资源者改变将环境成本转嫁给社会的传统做法,引导企业自觉进行绿色生产,消费者自觉进行绿色消费。

其次,损失补偿是衡量环保税的效率标准。损失补偿是指在市场经济体制下,对于环境“外部性”问题,市场无法进行自我矫正,采用税收杠杆针对污染和破坏环境的行为课征环境税,通过增加污染环境的企业或产品的税收负担,实现以经济利益调节外部性,矫正纳税人的行为,促使其减轻或停止对环境的污染和破坏。这个功能是环保税下污染排放税目的首要功能。根据这一功能要求,污染排放税税率就要高于污染造成的环境损失成本。否则,就存在外部环境成本没有全面内部化的缺陷。

第三,筹集资金是环境税的辅助财政手段。环境税筹集资金的功能在经济合作与发展组织(OECD)一些成员国的表现特别明显。这反映出征收环境税不仅能增加国家的财政收入,用其改善环境和保护生态,而且可在国家开支不变的情形下,使国家减少对劳动、资本和储蓄的征税。通过开征环境税,形成稳定的环境保护和治理污染的资金来源,也是解决我国环保投资不足的主要途径。同时,政府通过环境税收取收入,再将其投入环境的保护与治理,这也是环境经济学中的污染者负担原则的体现,可减轻公共财政的压力。

第四,优化配置是促进经济结构转型的工具。环境税政策的资源配置作用体现在三方面:一是通过矫正环境资源配置中的市场失灵,控制和诱导资源的合理配置;二是加快淘汰严重污染行业,促进环境友好型行业的发展,实现产业转型;三是迫使污染者付出一定的代价,同时产生强大的市场竞争力量,推动企业开发和应用新型环保技术。从激励经济主体进行环境保护的角度来看,环境税具有静态效率和动态效率。前者是指如果将环境税设定为一个适宜的水平,就会达到实现既定环境目标的社会成本最小化,从而实现环境税的静态效率。后者指对环境行为者开征环境税后,由于其不得不对其环境行为支付相应的费用,环境行为者会想方设法减少污染排放或者通过技术创新提高生态效率,而环境税可为环境行为者的减排和技术进步提供长久激励作用,从而实现环境税政策工具的动态效率。此外,由于开征环境税会推动企业生产函数的调整,促使企业加大绿色投入,加快技术进步和提升产出效率,这也有利于创造绿色就业岗位,推动经济从以产出增长为中心,向以绿色就业增长为中心转变。

正如您前面所述,这一方案与专家学者、社会公众对环境税的预期有较大差距。那么,未来我国是否应该建立更具有明确环境保护信号、范围更广的独立型环境税?

建议我国选择独立型环境保护税方案,逐步开征一系列以环境保护为明确目标的独立税种。同时,吸收融入型环境税方案的优点,在其他税种改革过程中充分考虑环保要求,实现我国整体税收体系的“绿色化”。

我国环境税收政策可以选择独立型环境税和融入型环境税两种方案。独立型环境税是指以减少污染或保护环境为基本目的所设立的、相对于其他现有的税种并行而独立运行的税种。融入环境税方案是指不设立独立的环境税税种,通过对现有与环境相关的税种改革和完善,达到保护环境的目的。但是,融入型环境税方案受现有税制影响,难以将完整的环境成本内部化。同时,由于对于环保目标的体现不明确,也不利于形成明确的价格信号,难以充分发挥环境税的外部成本补偿、环境行为激励、优化环境资源配置等功能。

因此,建议我国选择独立型环境保护税方案,逐步开征一系列以环境保护为明确目标的独立税种。同时,吸收融入型环境税方案的优点,在其他税种改革过程中充分考虑环保要求,实现我国整体税收体系的“绿色化”。具体的独立型环境税税制设计基本思路,建议以可持续发展和保护环境为目标,借鉴国际经验,结合我国财税体制,立足中国国情,兼顾国际与国内环境问题、考虑污染控制与生态保护、生产过程与消费过程,采取系统设计与分步实施战略,科学设置环境税税目,合理确定税率,从而提高财税政策的绿色化水平,促进经济发展、增长方式转变和生态文明建设。

国际经验表明,环境税是发达国家普遍使用的一项环境经济手段。我国开征独立型环境税的政治、经济、社会和技术基础已经具备。参照OECD对于环境税的分类,建议我国独立型环境税应设计4个税目,即污染排放、污染产品、生态保护和二氧化碳。污染排放主要是将目前排污费改税,同时将生活垃圾、机动车排放、农业源污染等纳入征税范围;污染产品目前考虑纳入电池、包装材料、涂料、煤炭产品,逐步扩大征收范围;生态保护包括自然保护区和矿产资源开采的生态破坏,如矿产资源开采生态补偿税;二氧化碳税针对排放二氧化碳的化石燃料征收。

环境税方案应该从顶层进行全面、系统地设计,而不应仅仅是小修小补或简单的排污费改税,否则将失去建立环境税的政策意义和效率,反而增加环境税费改革的成本。根据我们承担的国家重大社科基金《中国环境税收政策设计与效应研究》估计,选择低、中、高三档税率情景下,环境税的理论征收规模可分别达到2378亿元、4287亿元和6798亿元。如果只是简单的排污费平移成环保税,预计每年的环保税规模也就500亿元左右,而2014年全国征收的排污费只有194亿元。

实施环境税应采取先易后难、先旧后新、逐步推进的实施战略。建议首先开征污染排放税税目。时机成熟后,以较低税率启动污染产品税、生态保护税和碳税的组合征收,形成全方位的环境税收政策体系,逐步、有序提高不同税目税率,降低对经济的“不利”影响。建议碳税作为一个税目放在环境税框架下,设立“择机开征”的主动而又灵活的机制,以适应国际气候谈判和二氧化碳排放控制进程。同时,这也是优化配置全国人大“立法资源”的好做法。

实施环境税要践行税收中性原则,实现经济和环境的“双重红利”。在税制优化调整大背景下,通过相应的税收中性政策设计,通过降低增值税、所得税和为弱势群体提供价格补贴等手段,特别是对低污染产业采取差别化的税收减免措施,不仅能够降低环境税征收对GDP、物价和居民收入的负面影响,而且能够进一步促进产业结构的调整,加速先进制造业和现代服务业发展。

实施环境税要建立相应的动态跟踪、信息反馈、实施评估和逐步调整机制。一是要建立能够跟踪企业污染排放、环境税缴纳和企业收入等指标的动态跟踪机制,及时了解环境税的征收情况;二是建立跨部门的环境税信息交流和反馈机制,及时掌握环境税相关信息;三是建立环境保护税实施年度评估机制,分析环境保护税的效果和存在问题;四是建立环境保护税动态调整机制,根据我国环境形势要求和变化调整环境保护税的税目和税率。

总之,环境保护是一项既紧迫又长期而艰巨的重大任务。为了加快推进我国的可持续发展和生态文明制度建设,保障公众环境健康和生态系统良性循环,我国亟需建立一个顶层设计科学、体系框架完善、激励环境保护的独立型环境税,因此,希望环境保护税立法和实施成为我国绿色财税制度改革、生态文明制度创新的一个里程碑。同时,也为实现后2015全球可持续发展目标和制度创新做出中国的独特贡献。

 
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