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操作性差、主观性大 或致PPP“物有所值”评价流于形式

   时间:2015-11-24 00:00:00     浏览:571039    评论:0    
核心提示:文/赵超霖  熟悉本轮PPP推广政策的朋友大概都知道,对于项目决策评价体系物有所值的使用,两个行业主管部门即国家发展改革委和财政部存有差异。财政部一直是物有所值评价的积极推动者。而国家发展改革委对此评价方法的推广却一直较为冷淡。  国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的主要起草人,中国国

 文/赵超霖

  熟悉本轮PPP推广政策的朋友大概都知道,对于项目决策评价体系“物有所值”的使用,两个行业主管部门即国家发展改革委和财政部存有差异。财政部一直是物有所值评价的积极推动者。而国家发展改革委对此评价方法的推广却一直“较为冷淡”。

  国家发展改革委《政府和社会资本合作项目通用合同指南》的主要起草人,中国国际工程咨询公司研究中心处长、教授级高级工程师徐成彬,同时也是福州市地铁2号线和呼和浩特市城市轨道交通1号线一期工程ppp项目的项目经理。他向中国经济导报记者表示,“国家发展改革委之所以没有极力倡导这个评价体系,是有过深入的思考和研究的。物有所值的理念非常正确,但在我国目前的操作实践中,我没有看到一个令我信服的物有所值评价,而是流于形式。”

  现实分歧:两部委态度冷热分明

  物有所值(Value for Money,VFM)是指一个组织运用其可利用资源所能获得的长期最大利益。物有所值评价是判断是否采用PPP模式代替政府传统采购模式实施基础设施及公共服务项目的一种评估方法。财政部对于物有所值评价的推广态度一直十分积极。财政部在2014年9月底下发的《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》中,首次提到积极借鉴物有所值评价理念。在随后12月出台的《政府和社会资本合作模式操作指南》中规定,“财政部门会同行业主管部门,从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定量评价工作由各地根据实际情况开展。”

  2015年4月,财政部公布了《财政承受能力论证指引》。而原本早该出台的《PPP项目物有所值指引》,因为各方争议较大,至今尚未公布。但中国经济导报记者了解到,一份《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》(以下简称《指引》)的文件可以在百度文库中免费下载,《指引》中给出了PPP项目物有所值评价的定性分析和定量分析的具体操作方法。而据徐成彬的介绍,目前很多项目即是根据这份指引进行物有所值的评价分析,但这些评价方法都是“看上去科学”,实则主观性很大,在他看过的若干项目物有所值评价中,“没有一个令我信服”。

  相比较而言,国家发展改革委对于物有所值评价体系的推广并不热衷。多位发展改革系统专家都曾向中国经济导报记者表达过“物有所值评价并不具有操作性”的观点。

  今年5月,国务院办公厅转发了财政部、国家发展改革委、人民银行共同起草的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》。这份由财政部牵头的《指导意见》,在征求国家发展改革委意见时,将大量有关物有所值评价的内容进行了删减。“过分强调物有所值评价在操作上面,将来会容易走偏,甚至把它变成文字或数字游戏。”徐成彬解释道。

  定性分析:打分制使主观性太强

  定性评价较为主观,通常采用问卷调查和专家咨询的方式进行,对于PPP模式可行性、有利性、可达性做出评估。目前在实际操作中,比较规范的一种操作是,根据财政部没有公开发布的《政府和社会资本合作项目物有所值评价指引(试行)》进行专家打分制的评估。

  徐成彬向记者介绍了目前做定性分析的主要过程。现在普遍的操作是设定7个基本指标和7个科学指标。在科学指标中,选出不少于3个指标,加上7个基本指标,一共10个指标由专家打分,每个指标满分为100分。专家小组由7名专家组成,包括工程技术、金融、项目管理、财政和法律等各个领域。取每个指标得分的平均值再乘以各自的权重,所得分数之和如果大于60,即在定性层面认为是物有所值。

  “这种方法听起来是可行的,有的单位还说我取平均分,去掉最高分和最低分,更加科学公平。”徐成彬表示,“但深入研究后,就会发现这样的打分制主观性太强。每个专家只对他所熟悉的领域具有权威的判断,在其他领域也是外行。因此,平均分制是没有意义的,而且对口专家的打分还有可能成为最高或最低分被剔除掉。”

  那么是否可以组织10个专家队伍只进行对口专业的打分评估?徐成彬的答案仍然是“理论可行”。“很多地方政府是无法拥有庞大的专家群的,而且协调安排一二百个专家去外地做评估是一件非常不容易操作的事。我最多带过100个专家,协调起来非常困难。”

  “并且严格来说,对于所打分数除了求平均值,还要进行统计学上的检验,看其结果是否具有归一性,如果标准差很大,打分结果也是无效的。”徐成彬补充道。

  定量分析:变数太多,无法“定量”

  定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前提下,通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值(PPP值)与公共部门比较值(PSC值)进行比较,判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本。

  首先,“产出绩效相同”的假设就是片面的。徐成彬表示,根据价值工程的原理,V(价值)=F(功能)/C(成本),价值应是质量与功能的比值,单独比较成本本身就是片面的。

  再看成本的计算。政府传统投资的成本即公共部门比较值(PSC值)由初始成本(raw PSC)、竞争优势成本(也叫竞争性中立调整成本,是指传统政府采购模式下政府往往依托体制机制获得某些相对优势,如税费减免、免费或廉价获取某些资源以及特殊的监管待遇等,因此有必要把这些隐性的成本节约重新加入进来以体现可比性)、转移风险和保留风险组成。其中,转移风险指如技术风险、运营风险、超出概算风险、超出工期风险等如果使用PPP模式可以转嫁给社会资本的风险。

  “转移风险的总值是所受损失乘以发生概率之后的总和。这一部分是最难估计的。且不说所受损失难以预测,拿超出概算风险来说,在工程建设中超出概算是很常见的。假设我的前期概算为1亿元,那么如何得知我的工程超1000万元的概率多大,超2000万元的概率多大?又如何计算我超出工期1个月的概率多大,超出工期1年的概率多大?”徐成彬表示,“首先把各种各样的风险识别出来,然后预测每个风险发生的概率是多少,再预估发生风险以后造成的损失,这其中每一步都需要通过专家来测定。找专家理论上是可以的,但实际上很难做到。”

  再说政府支出成本的净现值也就是影子报价PPP值(简称PPPs值)。在财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》中,定量分析可在项目识别、准备、采购、执行和移交等阶段分别开展。北京中设泛华工程咨询有限公司的研究团队就撰文表示项目准备阶段的VFM、PSC与PPPs的计算均具有不准确性,尤其是PPPs与实际报价在现实操作中变化可能性更大,这种背景下的VFM只具有阶段参考价值,而不具有项目决策参考价值,其意义只是支持是否进入项目准备阶段。VFM设立的根本目的是确保政府利益不受损失,从这个角度判断,项目完成采购谈判进入合同签订之前的VFM才是真正的利益保障环节。国家发展改革委提出的VFM“审查结果将作为项目决策的重要依据”,虽然未明确其节点设置,但从项目管控的角度分析,其审查节点设在完成采购谈判进入合同签订之前更为合理。与此同理,没有项目采购谈判后的VFM支撑,项目准备阶段VFM没有决策支撑意义。

  徐成彬表示,项目准备阶段的PPPs测算需要地方政府与尽可能多的意向社会资本进行广泛的交流和询价,也需要政府的咨询服务部门有足够的经验。“而在实际操作中,我看到不少定量分析根本没有上述各项的计算,而只是突出计算工程运营中的人工成本,或者把初始PSC就当做PPPs的。”

 
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