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高而坤:廓清水资源管理的几个概念

   时间:2005-04-18 09:16:00     浏览:969518    评论:0    
核心提示:档案 高而坤,现任水利部水资源司司长。1977年毕业于华东水利学院水工建筑力学专业,硕士学位,教授级工程师。 先后担任河海大学讲师、高级工程师、学校人事处长,中国水利报社副书记、副社长,水利部科技教育司副司长,水利部人事劳动教育司副司长,水利部人才资源开发中心主任,水利部政策法规司司长,2004年9月任水利部水

档案 高而坤,现任水利部水资源司司长。1977年毕业于华东水利学院水工建筑力学专业,硕士学位,教授级工程师。 先后担任河海大学讲师、高级工程师、学校人事处长,中国水利报社副书记、副社长,水利部科技教育司副司长,水利部人事劳动教育司副司长,水利部人才资源开发中心主任,水利部政策法规司司长,2004年9月任水利部水资源司司长。 先后从事过结构力学教学,工程结构可靠度研究,高等教育管理和研究,干部人事管理和研究,技术干部队伍建设,水利政策法规建设等工作。多次就《水法》《行政许可法》及水法制建设进行专题讲座。参加了《水法》修订、水权制度研究等工作。参与编写并出版了《水法释义》《水法导读》等书籍,发表过《谈流域管理与行政区域管理相结合的管理体制》《健全水价形成机制 规范供水管理》等多篇文章。

对话地点:水利部水资源司 对话人物:高而坤克服概念模糊

■在实施部党组治水新思路的过程中,常会感到知识不够用,需要认真研究一些基本概念。

■一度报纸大篇幅报道北京发现地下水资源,可抵一个密云水库的水,这说明对水资源内涵与外延认识不清。

现代水利周刊:在工作中,有很多问题都是因为对概念理解的误差而造成的,概念的模糊会给我们的工作和学习带来哪些不利的影响?您能举个例子吗?

高而坤:工作中经常会碰到一些难以把握或确定的事,特别是在实施部党组治水新思路的过程中,常会感到知识不够用,需要认真研究一些基本概念。比如,如何处理现行法规规定与改革的关系?具体讲,现有法律规定,用水人通过申请,批准后获得取用水权,取水许可的有效年限不能超过5年,而且不能转让。而需要建立的水权制度中,水权是可以转让的,转让已在进行,这个转让的有效期可以是几年?有人讲,不可超过5年;有人讲可以10~20年;实际试行中,东阳义乌是永久使用权,宁蒙灌区是50年。对水权不同的理解和认识就会产生不同的结论。作为掌握政策的机关,怎么判定就是一个难题。如果概念清楚,这个难题就会迎刃而解。

现代水利周刊:您怎样认识概念的本质?“水资源”是大家很熟悉的概念,也是倍受争议的概念,您觉得这个概念我们应该怎么把握?

高而坤:概念是研究问题的基础。概念的定义,是反映对象的本质属性的思维形式。也就是说,撇开非本质属性、抽出本质属性概括而成。概念都有内涵与外延,明确概念的内涵与外延,才能正确地运用概念。

比如:“水资源”这个概念的内涵是什么?外延是什么?《水法》修订时,有些专家希望在《水法》中加以定义,而不是用“包括地表水和地下水”来表述。但是,要知道在学术界水资源有10多种定义或观点。例如有人认为“一切有利用价值包括各种不同来源和形式的水,均属于水资源范畴”。另有观点认为“降水是大陆上一切水分的来源,但降水只是一种潜在的水资源,只有降水量中可被利用的那一部分才是真正的水资源”等等。

对水资源管理而言,只能统一到一个认识上来,就是《水法》表述的:地表水和地下水。这里指的是能够参与水循环,在陆地上逐年可以得到恢复和更新的淡水资源。地表水包括河流、冰川、湖泊、沼泽等水体;地下水是地下汇水量的动态水量,用地下水的补给量来表示。地表水与地下水可以相互转化,不能分割。

关于水资源的法律定义就决定了管理部门的管理范围、行为标准。对水资源的概念不清,就会出差错。一度曾有文章报道北京地下深层发现大量水资源,可抵一个密云水库的水。似乎一下子就可以不缺水。应该知道,水资源是可再生资源,深层地下水是亿万年前就生成的,不参加或几平不参加水循环,即无法再生,不可以作为水资源进行开发、利用。还有报道,新疆新发现地下有大量水资源。不否认新疆有大量地下水,但是这些地下水与地表水是互换的,在水资源总量内,这说明对水资源内涵与外延认识不清。

“水资源统一管理”与“水务统一管理”

■水资源统一管理是指水资源权属统一管理和与权属管理有关的水资源开发、利用、节约保护的行政统一管理。

■水务体制改革就是把水资源从供应、排放、回用交由一个部门管理。水务管理体制改革是一种改革的趋势。

现代水利周刊:水资源统一管理和水务统一管理有什么区别吗?水资源统一管理是水务管理的前提和基础,这种提法正确吗?

高而坤:这个提法是对的。水资源统一管理是指水资源权属统一管理和与权属管理有关的水资源开发、利用、节约、保护的行政统一管理。关于权属管理在《水法》第三条规定:水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。在第十二条规定实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制,国务院水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。当然还规定了流域管理机构与地方水行政部门的管理与监督职责。要使用开发保护这个资源就要进行资源的统一管理。但是,水是一个多功能的资源。水可以供人饮用,用来发电,用来灌溉,用来航运,这些具体开发利用是由各个部门来负责的。这样就涉及到水的事务了。按照目前的分工:航运由交通部门来负责,水污染防治由环保部门负责,供水水源是由水利部门负责,管网供水由建设部门负责。所以说水资源统一管理是围绕着资源的权属管理进行的。资源要利用分部门实现其使用价值。

《水法》第十二条讲水资源是统一管理的。第十三条讲开发利用以及保护是按照职责分工的。水务统一管理就是把涉及到取用水的那一部分行政职能尽可能统一管理,就是把水资源从供应、排放、回用交由一个部门管理,为什么这样呢?这样可以使水资源利用更加合理。水务管理和涉水事务统一管理实质上是同一个概念。

现代水利周刊:目前很多地方都成立了水务局,实行当地涉水事务统一管理,有没有可能我们国家的涉水事务也统一由一个部门来管理?

高而坤:现在我们国家正处在一个改革的年代。体制改革推动着职能的调整,水务体制改革是地方人民政府根据本地的水资源状况与水资源开发保护的有关工作要求,实行涉水行政事务统一管理,可以统筹水资源管理和利用,更好地配置、节约、保护水资源,高效利用资源。地方的改革是根据《水法》第十三条,县级以上地方人民政府和有关部门按照职责分工负责水资源开发、利用、节约、保护中的有关工作,这些工作可由多部门负责,亦可由一个部门负责。当然地方政府职责的调整也要按照国家有关的法律规定(中央编制办公室进行报批)。可以说,水务管理体制改革是一种改革的趋势。

现代水利周刊:水务管理和城乡水务管理,水务一体化和城乡水务一体化管理,水务统一管理等概念也很容易混淆,您怎样解释这些概念?

高而坤:水务管理和城乡水务管理本是同一概念。水务管理是指涉水事务管理。涉水事务本应无城乡之分,长期以来由于部门职责分工,形成了城市、乡村分割管理。在城乡涉水事务分开管理时,为推进水务统一管理,可以强调“城乡”两个字。水务管理体制改革后,对城乡水务已实现统一管理就没有必要在水务管理前再加上“城乡”两字了。

水务一体化表达的内容分两部分:一是行政事务统一管理,也就是水务一体化管理;二是形成一体化的社会服务体系,这个体系的主体是企业、事业单位。所以说,水务一体化管理就是水务统一管理,也就是涉水行政事务统一管理。

今后应规范提法及其内涵:水务体制改革,包括水务管理体制改革和水务一体化改革,即水行政事务管理体制改革和水服务体系改革。其中水服务体系指供水、用水、污水处理回用等服务体系。水服务体系一体化的结果就是形成水服务集团。

“水资源保护”与“水污染防治”

■如果水资源保护好了,水污染也就一定防治好了。

■水资源保护与水污染防治是站在不同的角度为同一件目标进行的不同工作。

现代水利周刊:有人说,水污染治理好了,水资源也就保护好了,这话对吗?水资源保护与水污染防治也是很容易混淆的两个概念,我们应该怎样区分?

高而坤:什么是水资源保护?1991年版中国水利百科全书中定义为:“为了防治水污染和合理利用水资源,采取行政、法律、经济、技术等综合措施,对水资源进行的积极保护与科学管理。”这个定义的毛病是用保护解释保护,用措施解释措施。我认为水资源保护是指为了人类的生存和发展,所开展的维持水资源自然属性和功能的活动。

水资源保护的目的是为了人类的生存和发展,或者说是为了防治水枯竭、水污染和合理利用水资源。离开了人类自身的生存与发展,空谈水资源保护或环境保护是没有意义的。

什么是水污染防治?按照《水污染防治法》的法定解释,水污染是指水体因某种物质的介入,而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特性的改变,从而影响水的有效利用,危害人体健康或者破坏生态与环境造成水质恶化的现象。可见,水污染防治的主要目的是尽量阻止污染物过量进入水体,保护水质,以保护水的资源属性。

水污染防治是水资源保护手段之一、环节之一,但不能代替水资源保护。而水资源保护既维护了水的自然功能,也就维护了水的环境工作,所以水资源保护也构成了环境保护的内容。如果水资源保护好了,水污染也就一定防治好了。但还不能说水污染防治好了,水资源也就保护好了。因为水资源保护除包括水污染防治之外,还包括维持河流合理流量与湖库地下水合理水位、保持河势稳定、水上保持、节约用水等方面内容,是水量水质的全面保护。

现代水利周刊:是否可以认为排污口的管理是水资源保护和水污染防治的一个结合点?

高而坤:先说明一下水资源保护与水污染防治的关系。水资源保护与水污染防治是站在不同的角度为同一件目标进行的不同工作。水资源保护是站在水的角度上,避免水体受外界的侵害,影响水原有的功能,主要包括水量的保护和水质的保护,措施包括制定水功能区划,维持水合理的流量、合理的水位,控制河流的泥沙含量,水生态修复,水量水质监测等等。水污染防治是不让外界的东西进入到水体而影响水的功能,主要是控制污染源,包括确定排污量和标准,监督排放等等。

排污口是污染物从陆地进入河湖的出口,又是水体接纳污染源的入口。因此,排污口的管理必然成为水资源保护和水污染防治的结合点。水体的纳污能力是有限的,超过了纳污能力接受污染物,就会导致水质恶化,甚至丧失水体原有功能。排污是由人的主观行为决定的,为了防治水污染,对排污行为应进行有效控制。为此,我国专门制定了《水污染防治法》。

目前我国尚未制定专门的水资源保护法律法规,但《水法》及有关水法规对水资源保护已有相关规定。对排污口的管理,《水法》第三十四条规定,禁止在饮用水水源保护区内设置排污口,在江河湖泊新建、改建或者扩大排污口,应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意,再由环境保护行政部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。可见,排污口管理也是水行政部门和环保行政部门工作的结合点之一。

现代水利周刊:您认为水污染防治的关键是什么?

高而坤:关键是控制污染源。目前水污染严重的根本原因在于污染物的排放超过了水环境的承受能力。

“水权制度”与“取水许可制度”

■当水权制度建立以后,取水制度是实现水权的一个管理制度。

■建立有中国特色的水权制度,这是今后的发展方向。

现代水利周刊:水权制度与取水许可制度有何联系与区别?

高而坤:取水许可制度是规范取用水行为的制度,是水资源管理的基本制度。《水法》和《取水许可制度实施办法》对该制度有明确规定。水权制度是规范水资源使用权的制度,目前没有明确的法律规定。我国水资源属于国家所有,即全民所有,所以通常讲的水权制度是指水的使用权制度。使用权包括使用、处置、收益等一组权利。由全民所有的水权转化为个人所有,由公共的使用权转变为私有的权利,需要一个管理制度,这就是水权制度。水权未被用水户占有前是公权,用水户占有的水权实质上是一种物权,获得水权后就要取水实现它,取水许可制度是实现水权的管理制度。假如你要办一个工厂,要用水,就要明确你的水权。有了水权这个时候你要去取水,就涉及到取水许可制度。取水许可就是要管理从什么时间、方式、地点来取水排水。当水权制度建立以后,取水制度是实现水权的一个管理制度。目前我国公权转化为私权没有一个明确的制度。

对于一个地方来说,行政区域政府拥有的是公共水权的管理权,但是对于一个具体的用水户来说它完全就是一个私权。比如你买了一部汽车,你拥有了汽车的使用权但是你能不能上路还要经过年检。拥有水权的年限和获得取水许可年限是没有关系的。你有用水的权利了,但是你能不能用水还要看取水许可制度。水权应该与经济发展的进展、水资源的变化情况相适应。拥有水权的年限应该超过取水的年限。

现代水利周刊:今后我国水权制度改革的发展方向是什么?

高而坤:通过试点,明晰初始水权是当前必须开展的一项重要工作。水利部正在开展的水资源综合规划工作将为初始水权配置奠定基础。依据取水许可制度,用水户现在已经在使厨水资源了,有些企业现在使用的水量可能远远超过了它应该使用的,但不能因此而要求它降低生产能力,只能逐步减少用水量,提高水的使用效率和效益,达到规定的标准,把超出部分让出来。在经济发展过程中用水资源制约经济是不合适的,只能是逐步改变。用水户节约的水权可以进行交易。在水权流转过程中,水资源的利用效率和效益就可以得到。建立有中国特色的水权制度,这是今后的发展方向。记者手记:

严谨、自信、亲切是高而坤司长留给我的印象。虽然在他办公室里的采访时间只有—个小时。

他的精神状态很好,一点看不出刚刚从外地出差回来的疲惫,而前些日子想在电话里约见他的时候,他却因为身体不适在医院里输液,但是现在坐在我对面的高而坤,精神饱满,很有激情地解答着我的一个又一落千丈—个的疑问。

我们谈话的主题是关于水资源管理中的几个概念的区分。他说,概念是研究问题的基础,概念混乱必然导致工作混乱。谈话中他经常举例子,举例让概念变得形象起来,区分也容易多了。的确,我们行业包括我们做新闻工作的一些同志在关于水资源管理上有些概念把握不准,给工作和学习带来了一些不便。我们知道,概念的清晰是做好很多工作的前提条件。

高而坤很忙,在谈话的过程中,有好几次被他工作上的事情所打断。看着他办公桌上那么多的文件,我想作为水资源司的司长,他要处理的问题一定很多,心中考虑的东西一定更多。

刚刚上任水利部水资源司的司长,他认为他所面临的是一个全新的工作、一个富于挑战性的工作,因为水资源管理的很多领域需要开拓和创新,同时很多法律法规需要健全,新的体制和机制也需要建立,他喜欢在这种条件下挑战自己的思维,挑战自己的精力。

而让他感到高兴的是,水资源的工作在某种意义上已经超越了本行业的范畴,得到了社会上越来越多人的关注。他很兴奋地说,大家都来关心水资源,都来关心水问题,大家都能意识到我国水资源的缺乏,同时能投入到节水型社会建设当中去,这是社会进步的表现。

高而坤对待工作的态度是严谨的,他也希望自己看待问题的态度是公正的、客观的。他认为,工作就是工作,它需要付出满腔的热情和巨大的精力,而在工作当中不能有任何见不得人的东西,否则那就不是正确的工作态度。

诗人雨果说过,世界上最广阔的是大海,比大海更广阔的是天空,比天空更广阔的是人的胸怀。这句话一直影响着高而坤的人生态度。在生活中,高而坤是一个随和的人,也是一个宽容的人。直到现在,这句话还是他的座右铭。

采访结束的时候,他把我送了出来。此前我心里关于这些概念的一些疑问,逐渐变得清晰起来。回去的路上,猛然发现,外面的春光正好。

 
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