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专家:科学合理界定政府在PPP中的角色和责任

   时间:2015-11-23 09:28:00     浏览:872794    评论:0    
核心提示:近20年来,公私合作伙伴关系(PPP,Public-Private Partnerships)在世界范围内被广泛应用于基础设施领域和部分公共服务,对经典的公共部门提供基础设施服务模式几乎形成替代趋势。据统计,2013年全球私人资本参与的基础设施金额高达1503亿美元。然而,即便发展如此之快,在世界范围内,PPP尚未形成某种单一广泛接受的概念。
    近20年来,公私合作伙伴关系(PPP,Public-Private Partnerships)在世界范围内被广泛应用于基础设施领域和部分公共服务,对经典的公共部门提供基础设施服务模式几乎形成替代趋势。据统计,2013年全球私人资本参与的基础设施金额高达1503亿美元。然而,即便发展如此之快,在世界范围内,ppp尚未形成某种单一广泛接受的概念。总体看,PPP比较松散地定义为一种公共部门和私营部门之间关于公共基础设施和社会服务的合作制度安排和伙伴关系。本文选取世界银行较为中立且经长期实践检验形成的定义:PPP是私营部门和政府机构间就提供公共资产和公共服务签订的一种长期合同,其中私营部门须承担重大风险和管理责任。
 
  世界银行对PPP的四大分类
    PPP的分类在不同国家、地区和国际组织都有所不同,世界银行主要基于市场准入和融资模式进行分类。市场准入主要确定PPP项目的识别,而融资模式则帮助项目选择最有利于双方利益实现的方式。这里值得注意的是,很多观点把PPP认为是一种融资模式,特别是来自私营机构的融资作为重要的识别特征,这是对PPP的一种误解。PPP的融资模式,是指基于项目可持续性、风险分布、伙伴关系利益最大化等方面的考虑而对资本投入和运营方式的选择,并不等同于来源于私营机构的融资。换言之,是否存在私营机构的融资,并不是判断PPP的标准。对于不同的PPP项目,风险分布和责任分配大相径庭,PPP也因此在发展中形成了不同的融资模型,以适应不同基础设施项目的需求。
    PPP项目的融资模型选择方面的决定因素主要有两个:一是向直接使用者提供的服务数量,二是使用者为此缴纳的税费和代价。这对于判断是否应用“使用者付费”的制度安排十分关键,因为“使用者付费”模式,必须基于项目回报方面的自我可持续性(self-sustaining)。换言之,在一个PPP项目中,如果使用者都能承担与此服务相关的成本,那么项目就具有自我可持续性。反之,项目不具有自我可持续性时,就需要政府与私人资本进行合作融资(jointly financed)。
 
    基于以上理解,世界银行对PPP进行了如下四大分类。
    管理与租赁合同(Management&lease contract):一个私人组织机构获得在一定期限内对一个国有企业的管理权,同时国家仍拥有投资决策权。具体有两种形式:(1)管理合同。指政府支付给私人运营方费用,用于管理特定公共设施,此模式的运营风险在政府一方;(2)租赁合同。政府将资产有偿租赁给私人运营方。此模式下运营风险在私人运营机构一方。
    特许经营合同(Concession):世行将特许经营定义为以私人资本支出为主的管理与运营合同,指一家私营机构从国有企业获得一定期限内的经营管理权。该模式主要针对已存在或部分存在的设施。具体模式包括:修复—运营—移交(ROT)、修复—租赁—移交(RLT)、建设—修复—运营—移交(BROT)。
    未开发项目(Greenfield project):一家私营机构或公私合营机构,在特定合同期限内建设、运营一个新的设施。该设施的所有权应在合同期满后移交给公共部门。具体模式包括:建设—租赁—移交(BLT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—所有—运营(BOO)、市场化、租用等5类。
    资产剥离(Divestiture):私营机构通过参与资产拍卖、公开发行或规模私有化项目等方式,获得国有机构的资产。具体模式包括:(1)全部资产剥离:政府将该项资产所属在国有公司的全部100%部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等);(2)部分资产剥离:政府将该项资产所属在国有公司的一部分转移给私营机构(运营机构、机构投资者等)。购买此项资产的私营机构不一定拥有资产的管理权。
    从以上分类及其定义可以看出,首先,PPP是政府为了提供公共产品而引入私营机构参与的一种合作机制,合作的具体模式取决于项目的条件、风险和目标;其次,特许经营是PPP的一个子分类,不等同于PPP,主要适用于自身有固定收入流的“使用者付费”且已存在的项目。
    世界银行的研究表明,国际上对PPP核心属性存在共识,各国在此基础上决定了PPP的识别、法律基础、业务框架和监管框架等一系列重要的顶层设计。PPP的核心属性主要包括:(1)是政府部门与私营机构的长期合同,基于此合同,由私营机构负责提供某项公共服务;(2)私营机构能够通过合同获取收入流,收入来源可能是使用者付费或政府预算分配,也可能是两种收入来源的组合。同时根据合同,有关服务获得和需求方面的风险,从政府部门转移至私营部门;(3)私营部门必须投资建立相关公司以进行资本运营;(4)根据情况,除了预算分配,政府部门还可能需要提供必要的资本支出,包括土地、现存资产、债务或资本融资;并有可能提供多种形式的担保,以实现与私营部门有效的风险共担;(5)合同结束时,相关资产应按照合同约定转移其所有权至政府部门一方。
    共识的另一面是争论。很有趣的是,虽然PPP的发展长期伴随着对其内涵、功能、分类的激烈争论,但是,鉴于PPP在基础设施建设、社会服务提供方面的明显优势,在近20年中得到了全世界范围内的广泛接受,从发达国家到发展中国家,越来越多的国家引入了PPP机制。据统计,世界银行相关的基础设施PPP项目(PPI)在过去20年间得到了快速发展,超过134个发展中国家采用PPP方式进行基础设施和社会服务提供,约占相关国家基础设施总投资额的15%-20%。
    2007-2011财年期间,PPP投资额每年新增790亿美元,并从传统基础设施领域扩展至卫生和教育领域。2013年,世界银行支持发展中国家的基础设施PPI项目数量为291个、投资金额1503亿美元(比上年下降24.1%),其中807亿美元为新增投资,696亿美元为扩展投资。在投资结构方面,电信和能源类投资最高,分别为573亿美元和564亿美元(各占比38%左右),其次是交通(332亿美元、22%)和水处理(34亿美元、2%)。2013年,PPI投资额最高的6个国家是巴西(338亿美元)、土耳其(168亿美元)、印度(135亿美元)、墨西哥(95.5亿美元)、俄罗斯(79.7亿美元)和中国(70.7亿美元),这6个国家的PPI投资额共计887亿美元,占当年发展中国家PPI总承诺投资额的59%。2012年,东亚和太平洋地区的私人资本参与基础设施金额,相比2011年增长高达19%,超过同期发展中国家的私人资本参与增长情况(1814亿美元,比上年增长4%)。投资承诺达171亿美元,其中102亿美元是新项目,69亿美元是对已有项目的新增投资,占当年全球此类投资额的9%。从历史数据看,自2002年以来,亚太地区的PPI年均增速仅为1.5%,远不及该地区GDP增速(8.3%)。
    那么,是什么样的缘由和动力,使得PPP能够伴随着巨大争论且经历了2008年金融危机仍然得到快速发展呢?如果PPP只是在获取私人资本方面有优势,那么更加有钱的发达国家为什么比发展中国家更积极推广PPP?如果不健全的法律法规基础是PPP的重要障碍,那为什么很多法制薄弱的发展中国家和新兴国家都有很多成功的PPP案例?
    为了透过现象的迷雾而探索PPP的核心内涵,我们尝试从几个最基础的问题开始分析,逐层接近对PPP本质的理解,其中政府与市场的关系和边界,并在此基础上探讨政府在PPP机制中的角色与责任。
 
  PPP的实质仍是政府对公共服务的提供
    从表面上看,PPP的起源始于政府在公共支出方面的资金短缺,很多政府在基础设施提供方面压力较大时选择发展PPP,确实有利于降低短期内公共支出压力,并在一定程度上提升了公共服务的效率和质量。事实上,真正影响PPP发展的源动力乃是公共管理变革的力量,其中政府扮演了主导角色,PPP的实质仍然是政府对公共服务的提供。
 
    1、宏观与微观两大视角
    根据对已有研究的梳理,对PPP的理解主要从宏观和微观两个方面的视角区分。其中,宏观研究方面主要从公共管理、公共财政两个视角出发考虑政府角色、监管架构、对预算和政府债务的影响等问题,而微观视角主要从项目管理和投融资管理方面考虑融资模式、投资收益、合同制订、绩效管理、信用管理、担保机制等问题。
    宏观方面,主要是国家管理者和国际组织关心的角度。从公共管理的视角看,PPP被视为新公共管理(NPM)改革中的重要制度创新,作为一种新的政府治理工具,为公共服务的合同化供给引入了市场竞争机制;作为新的公共管理方式,在经典的公共部门提供公共服务模式上引入了私人部门参与的模式(Linder, 1999);作为一个新的基础设施项目管理方式,用于建设新项目和改建老项目(Savas,2000);作为将PPP等同于“承包合同”概念理解(Kettl,1993)。
    从公共财政视角看,PPP被视为一种有利于减轻预算压力、提升基础设施投融资效率和风险管理的创新公共服务提供方式。在发展中国家,基础设施需求平均占GDP5%左右规模,超过了大多数发展中国家的地方财政支持限度,但是仍有较大空间进行支持,其中主要有包括PPP在内的四个领域的资金支持,其他3个领域包括债务融资、转移支付和增加对自有收入的动员能力。(Roy W.Bahl等,2013)
    微观方面,是PPP参与者更加关心的视角,特别是私人资本的参与方对投资收益和投资者权益的考虑更多。参与者主要关注投资或融资方面的具体好处和风险,包括政府治理、法律法规、成本、收益、绩效、风险管理、担保、信用评级等具体问题的处理。
    视角的不同也引发了有关PPP长久的争论。首先,由于PPP通常都是在政府财政压力较大时得到积极推进,一些观点就据此认为PPP是政府同时摆脱债务的工具,对公共预算和政府资产负债表影响甚微,还有观点认为PPP就是政府进行融资的工具。其次,由于人们对传统公共财政理论中公共产品须由政府供给的根深蒂固的认识,以及私营机构在PPP项目融资、运营等方面的突出优势,一些观点指向了对政府治理能力和财政能力的质疑。例如,政府是否也存在失灵、市场在公共产品供给方面是否存在对政府的替代效应、市场的参与是否等于公共产品的市场化供应、公共服务是否通过PPP进行了私有化、市场化的方式是否意味着私有化等等。
    反观PPP的定义,上述争论的观点对PPP内涵的理解都多多少少偏离了PPP“为政府公共产品提供而生”的核心属性,因为无论私营机构以如何的形式参与其中,都是在政府“主导”下“参与”公共产品供给活动。
 
    2、新公共管理改革的影响,政府部门与私人部门之间的平衡
    作为一种公共产品的供给方式,PPP的起源和发展自然取决于国家治理和公共管理的需要。随着经济社会需求和国家治理问题的复杂化,传统公共管理的垂直控制方式已不能适应政府治理目标的要求,控制和管理的难度越来越高,政府必须寻求新的治理方式进行自身变革才有可能实现公共利益的追求。新公共管理改革以来,对公共管理模式的理论和实践探索,推动了政府部门与私人部门之间的连接与合作,从微观上,也推动了PPP机制更加完善、模式更加丰富。政府扩大与私人资本合作,政府生产物品和服务的职能在减少,而从事实际工作的代理人实施监督的职能在增加(Kettle, 1994)。从制度经济学角度看,“交易费用理论”和“委托-代理理论”等成为推动这一改革实践的理论力量(贾康、苏京春,2014)。
 
    3、PPP是一种公共产品供给的机制,市场与政府的关系是“补充”
    既然PPP是一种提供公共产品的机制,就有满足这一需求的公共支出,我们的分析就从公共产品提供的逻辑开始。
    政府与市场的关系,既非“失灵”,亦非“替代”,而是“补充”。西方国家理论一般认为市场失灵是公共支出存在的依据,政府的公共支出的范围被限定在市场失灵的范围。只要是市场能做的事情,政府就退出交给市场去完成。按照这一逻辑,政府与市场存在替代关系和冲突。随着经济发展,人们开始发现政府在一些领域和职能方面也出现了所谓“失灵”的现象,需要市场的参与,如基础设施建设领域,自从引入了私营机构的参与,似乎从融资、建设、运营、维护等各个环节看,市场都显示出比政府效率更高的现象。于是,一些观点由此认为PPP机制的成功,更加证明了政府在公共产品提供的部分领域中已经“失灵”,需要由“市场”进行角色替代。同时,按照这一观点推论得出,公共产品不仅由政府提供,市场也可以提供公共产品,PPP的主导角色就是市场或私营机构一方,而政府只负有监管职责和相关辅助功能。
    上述观点正好顺应了其时的新公共管理改革中一类关于“市场化”的思路,因此被西方国家广泛接受。然而,随着PPP的规模和范围不断扩大,这一逻辑和观点越来越显示出其自身的缺陷和矛盾,它无法解释PPP机制中的很多关键问题,如:PPP经常开始于融资问题,而只要国家正常运转,政府信用完全可以通过其他方式如发债获得融资,为什么要采用PPP方式?为什么私营机构如此高效,PPP的发起方却总是政府,政府与市场在PPP中假如存在相互替代的可能性,私营机构为何不能单独发起PPP?当使用者付费的收入来源不足以覆盖项目时,政府与私营机构仍然可以通过非特许经营的PPP其他模式来实现,这些模式中的主要资源和资本投入方是政府,这时候政府不又“失灵”了吗?PPP对传统的政府与市场关系理论提出了挑战,一些西方学者认为,政府与市场的边界将变得越来越模糊,不像以前那样清晰(Murray,1975)。西方国家的经济领域和公共管理领域,同时受到了自由市场经济理念深刻影响。20世纪80年代,PPP被西方国家视作私有化运动的衍生产品,被英美国家所推崇(Linder S.H.,1999)。PPP被认为是应对市场失灵特定来源的一种恰如其分的制度安排,通过公共部门与私人组织的合作行为,达成了一种公平、互信的交易(Pongsiri,2002)。这些以市场失灵论为基础的观点,将PPP指向一种合作的制度,却越来越模糊了政府和市场的角色和边界,无法很好地解释PPP作为公共产品供给机制的内在逻辑。
 
    4、公共风险视角的PPP,政府主导的公共产品供给行为
    换一个角度来考察公共产品供给的基础——从公共产品提供的深层次原因公共风险出发,比借助于市场失灵来解释公共支出的性质更具有直接性和客观性。公共支出决定于公共风险,同时,它的使命又是化解公共风险,使之消于无形,这是公共支出的性质,以及重新界定公共支出范围的基本理论依据(刘尚希,2002)。以公共风险的视角看,如果PPP是一种公共产品供给机制,那么PPP所涉及的项目领域必然是存在公共风险之处,而管理公共风险正是政府的职责所在。换言之,PPP是政府为了消除公共风险而进行的一种特别的制度安排,其特征是引入了私营机构参与并与之形成了合作伙伴关系。在这个伙伴关系中,政府与私营机构有了共同的目标,收益共享,风险共担。这里的两个“共”,也是容易产生争论之处,替代论者认为“共”的结果越来越表现出私营机构的绝对优势和影响力,因此有可能逐步替代政府的作用。当我们以公共风险视角的公共产品供给理论来检视替代论,可以发现,这一观点在政府与市场的关系和角色方面有所误解。事实上,正是由于市场无法化解公共风险,而只有政府才有管理和化解公共风险的能力,政府才可能针对公共风险进行公共产品的供给,进而产生公共支出。如果政府运用PPP方式供给基础设施和社会服务等公共产品的角色可以被市场替代,就意味着市场有能力对这部分公共风险进行管理和化解了,但化解公共风险这种目标,显然不是私营机构的追求。
 
    5、重新理解PPP作为公共产品的“供给”与“合作”
    一是“供给”。“供给”在PPP的理论中是一个词,在PPP的实践中却应理解为两个词——提供、生产。这是由于,公共产品供给的过程中,提供环节和生产环节发生了分离(苏明等,2010年),在“提供”环节仍由政府负责,即PPP的发起、识别、模式确定、监管等顶层设计和制度安排都是政府的职责,而具体生产的环节,政府委托给了私营部门承担,其中的缘由是,私营部门的管理机制决定了在这个环节的运作成本和效率比政府更具相对优势。二是“合作”。PPP在理论中的“合作”在实践中亦应理解为两个词——分工、合同。政府之所以选择PPP的理由并非预算约束和债务压力,真正的缘由是“物有所值”、“最优风险共担”(世界银行,2007),而实现这个合作目标的前提就是缔约双方的合理“分工”,之后以PPP合同的形式落实“合作”的内容并约束双方进行项目实施。

 
 
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